Hvaða Evrópusamband erum við að kjósa um?

Nú þegar styttist í þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst hef ég stundum á tilfinningunni að ég sé aftur og aftur að lesa sömu greinina um Evrópusambandið. Bæði rök með og á móti.

En ein spurning hefur að mínu mati fengið furðulega litla athygli.

Hvaða Evrópusamband er það eiginlega sem við gætum orðið aðilar að?

Mikið hefur verið gert úr því í umræðunni að heimsmyndin hafi breyst og að við þurfum þess vegna að endurmeta stöðu Íslands gagnvart Evrópusambandinu. Það kann vel að vera. En breytt heimsmynd hefur ekki aðeins áhrif á Ísland. Hún hefur ekki síður áhrif á Evrópusambandið sjálft. Sambandið er ekki fasti í alþjóðakerfinu. Það hefur tekið miklum breytingum frá stofnun þess og innan þess standa nú yfir umfangsmiklar umræður um frekari þróun. Spurningin er því ekki aðeins hvort forsendur Íslands hafi breyst heldur líka hvernig sambandið sjálft kann að breytast til að bregðast við þessari nýju heimsmynd.

Ein athyglisverðasta umræða síðustu missera snýr að skýrslu sem Mario Draghi, fyrrverandi forsætisráðherra Ítalíu og fyrrverandi forseti Seðlabanka Evrópu, vann fyrir Evrópusambandið um samkeppnishæfni álfunnar.

Skýrslan vakti mikla athygli, ekki síst vegna þess að hún lýsir áhyggjum af því að Evrópa sé að dragast aftur úr bæði Bandaríkjunum og Kína í efnahagslegri þróun, nýsköpun og framleiðni. Margir hafa vísað til hennar sem rökstuðnings fyrir því að Evrópusambandið þurfi að verða skilvirkara og samræmdara. Það sem vakti hins vegar athygli mína voru ekki fyrst og fremst hagfræðilegu tillögurnar heldur stjórnskipulegu afleiðingarnar sem sumar þeirra kunna að hafa.

Í skýrslunni og umræðunni sem hún hefur kveikt kemur fram það sjónarmið að núverandi skipulag Evrópusambandsins geti reynst of þunglamalegt til að takast á við þær áskoranir sem sambandið stendur frammi fyrir. Draghi dregur ekkert undan um stöðu Evrópu og lýsir verkefninu sem tilvistarlegri áskorun. Hann telur að Evrópa þurfi að geta brugðist hraðar við og að efla þurfi samhæfingu milli ríkjanna, sameiginleg fjárfestingartæki og sameiginleg verkefni á þeim sviðum þar sem samstillt viðbrögð eru talin nauðsynleg. Evrópa þarf sem sagt, að mati Draghis, að breytast með róttækum hætti. Það er áhugavert í sjálfu sér. En enn áhugaverðara er að skoða hvers konar breytingar hann telur nauðsynlegar.

Draghi er nefnilega ekki eingöngu að kalla eftir aukinni framleiðni, meiri nýsköpun eða auknum fjárfestingum. Hann fjallar einnig um stjórnarhætti sambandsins og getu þess til að taka ákvarðanir. Og þar verður málið pólitískara.

Umræða um breytingar á ákvarðanatöku sambandsins er vissulega eldri en Draghi-skýrslan. En í nóvember 2025 samþykkti Evrópuþingið sérstaka ályktun um stjórnskipulegar hliðar Draghi-skýrslunnar. Þar ítrekar þingið fyrri kröfur sínar um skilvirkari ákvarðanatöku og meðal annars um að færa ákvarðanir á fleiri lykilsviðum yfir í aukinn meirihluta, „qualified majority voting“, eftir atvikum með svonefndum passerelle-reglum (ríkin þurfa fyrst öll að samþykkja að ákvörðun verði framvegis tekin með auknum meirihluta í stað einróma samþykkis, en hafi þau gert það geta þau síðar orðið undir í atkvæðagreiðslum á því sviði - sbr. 48. gr. 7. mgr. sáttmálans um Evrópusambandið (TEU)).

Þetta er meðal annars tengt frekari stækkun sambandsins. Í ályktuninni er bent á að Draghi hafi sjálfur talið að ákvarðanareglur ESB hafi ekki þróast til samræmis við stækkun þess og að styrkja og einfalda þurfi þær með hliðsjón af frekari stækkun. Evrópuþingið segir sjálft að stækkun verði að haldast í hendur við styrkingu stjórnskipunar sambandsins. Þetta þýðir ekki að slíkar breytingar hafi verið samþykktar. En þær eru komnar skýrt inn í umræðu innan stofnana Evrópusambandsins sjálfs.

Það getur verið mjög skiljanlegt frá sjónarhóli Evrópusambandsins. Samband 27 ríkja, hvað þá 30 eða fleiri, getur átt erfitt með að bregðast hratt við ef hvert einstakt ríki getur stöðvað ákvarðanir. En málið lítur aðeins öðruvísi út frá sjónarhóli mögulegs nýs aðildarríkis með um 400 þúsund íbúa. Þar er ekki nóg að spyrja hvað Ísland fái mörg sæti við borðið. Við verðum líka að spyrja hvernig ákvarðanir verða teknar við þetta borð í framtíðinni.

Og þetta eru ekki bara hugmyndir Mario Draghi. Aðeins nokkrum mánuðum eftir að hann skilaði skýrslu sinni kynnti framkvæmdastjórn Evrópusambandsins Competitiveness Compass. Í skjalinu segir framkvæmdastjórnin efnislega að Draghi-skýrslan hafi skilgreint þrjár umbreytandi meginkröfur til að efla samkeppnishæfni og að Compass setji fram nálgun og lykilaðgerðir til að hrinda þeim í framkvæmd á næstu árum. Tengingin verður því vart miklu skýrari.

Þar er ekki aðeins fjallað um nýsköpun og samkeppnishæfni. Einnig er rætt um dýpkun innri markaðarins, samþættari fjármagnsmarkaði, breytta forgangsröðun fjárlaga sambandsins og aukna samræmingu milli stefnu Evrópusambandsins og aðildarríkjanna.

Draghi-skýrslan fór því ekki ofan í skúffu í Brussel.

Og síðan gerðist annað.

Evrópa þarf að vígbúast

Í mars 2025 kynntu framkvæmdastjórnin og æðsti fulltrúi White Paper for European Defence – Readiness 2030. Þar er tónninn enn afdráttarlausari. Evrópa þurfi að taka mun meiri ábyrgð á eigin vörnum og auka varnarfjárfestingu verulega. Í framhaldinu hefur sambandið meðal annars sett fram ReArm Europe áætlun sem samkvæmt eigin framsetningu getur virkjað allt að 800 milljarða evra til varnartengdra útgjalda, og SAFE-fjármögnunartækið, sem getur veitt aðildarríkjum allt að 150 milljarða evra í lán, einkum til sameiginlegra innkaupa á varnarbúnaði.

Þetta er því ekki lengur eingöngu fræðileg umræða um hugsanlega framtíðarþróun Evrópusambandsins. Hún birtist nú bæði í stefnumótunarskjölum og, í tilviki SAFE, í þegar samþykktri löggjöf.

Þarna tengjast saman þræðir sem mér finnst lítið hafa verið rætt um hér heima; samkeppnishæfni, sameiginleg fjármögnun, varnarmál og breytingar á ákvarðanatöku. Og þá vaknar spurningin sem mér finnst skipta máli fyrir okkur Íslendinga.

Hvert er sambandið að fara?

Ég hef áður skrifað um fullveldi og valdframsal við inngöngu í Evrópusambandið. Ég ætla ekki að endurtaka þau rök hér.

Spurningin nú er önnur.

Þegar rætt er um aðildarsamning við Evrópusambandið er stundum talað eins og við gætum fengið samninginn í hendurnar, lesið hann, séð nákvæmlega „hvað er í pakkanum“ og tekið síðan upplýsta ákvörðun. Að sjálfsögðu myndi slíkur samningur segja okkur mikið um skilmála aðildar Íslands. En hann gæti ekki sagt okkur hvernig Evrópusambandið verður árið 2035 eða 2045. Það veit enginn.

Það er vissulega ómögulegt að vita hvernig Ísland eða Evrópusambandið verða árið 2045. Munurinn er sá að um þróun Evrópusambandsins standa nú yfir opinberar umræður um breytingar á stofnanakerfi, ákvarðanatöku og sameiginlegum verkefnum sambandsins.

Með þessu á ég auðvitað ekki við að við getum séð fyrir hvernig íslenskt samfélag eða efnahagslíf verður eftir tuttugu ár. Það getum við ekki. En við höfum nokkuð skýra mynd af því hvar ákvörðunarvaldið verður. Við þekkjum íslenska stjórnskipun og vitum hvernig hún hefur þróast.

Um Evrópusambandið gegnir öðru máli. Við vitum ekki hversu mörg aðildarríkin verða árið 2045, hvaða ákvarðanir verða þá teknar með auknum meirihluta, hvaða verkefni hafa færst frá aðildarríkjunum til sambandsins eða hversu langt sameiginleg stefna á einstökum sviðum verður komin. Þetta er ekki fullyrðing um að þróunin verði endilega góð eða slæm. Hún er einfaldlega óviss. En þegar verið er að taka ákvörðun sem getur leitt til þess að Ísland gerist hluti af þessu kerfi skiptir sú óvissa máli.

Það sem við vitum hins vegar er að einn áhrifamesti hagfræðingur og stjórnmálamaður Evrópu hefur komist að þeirri niðurstöðu að sambandið verði að breytast með róttækum hætti. Við vitum að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur tekið greiningu hans upp í eigin stefnumótun. Við vitum að rætt er um meiri sameiginlega fjármögnun, aukna samræmingu og breytingar á ákvarðanatöku. Og við sjáum þegar miklar breytingar í varnarmálum Evrópu.

Þetta þýðir ekki að Evrópusambandið verði sambandsríki á morgun. Það þýðir heldur ekki að allar hugmyndir Draghis verði að veruleika. En það væri jafn fráleitt að láta eins og Evrópusambandið sem við gætum gengið inn í eftir nokkur ár verði óbreytt um alla framtíð. Þvert á móti er Evrópusambandið sjálft að segja okkur að það þurfi að breytast.

Hvaða Evrópusamband erum við þá að kjósa um?

Þegar við göngum inn í kjörklefann 29. ágúst erum við ekki að greiða atkvæði um inngöngu í Evrópusambandið. Við erum að greiða atkvæði um hvort hefja eigi að nýju ferli sem getur leitt til aðildar. En einmitt þess vegna finnst mér rétt að horfa lengra en til dagsins í dag.

Við eigum líka að ræða framtíð sambandsins sjálfs.

Við erum ekki að velta fyrir okkur aðild að kyrrstæðu Evrópusambandi. Við erum að velta fyrir okkur aðild að sambandi sem sjálft telur núverandi skipulag sitt ekki nægja til að mæta þeim áskorunum sem fram undan eru. Þess vegna er ekki nóg að spyrja hvað Evrópusambandið er í dag.

Við þurfum líka að spyrja hvað það er að verða.

Höfundur er lögmaður.