Kol­krabbinn, sneiðarnar og eyðing byggðarinnar

Hvernig sameiginleg auðlind varð uppspretta varanlegs efnahagslegs valds

Það er eitt helsta einkenni fullvalda ríkis að það geti mælt, skilið og varið sameiginleg verðmæti sín. Í verkfræði myndi enginn samþykkja stórt mannvirki án þess að vita hvað það kostar yfir líftímann, hvaða álag það þolir og hver ber kostnaðinn ef forsendurnar reynast rangar. Sama hugsun ætti að gilda um samfélagskerfi.

Þegar ríki ráðstafar sameiginlegri auðlind án þess að mæla reglulega hver fær efnahagslegan ávinning, hver ber samfélagslegan kostnað og hvernig verðmæti færast milli kynslóða og byggðarlaga, myndast tómarúm. Í því tómarúmi verða ákvarðanir auðveldlega teknar í smáum skrefum sem hvert um sig virðist tæknilegt. Saman geta þau hins vegar breytt samfélaginu.

Þróun íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins er eitt skýrasta dæmið. Kerfið varð ekki til í einu stóru pólitísku átaki. Það þróaðist í áföngum: fyrst tímabundnar takmarkanir vegna ofveiði, síðan úthlutun samkvæmt veiðireynslu, síðan víðtækara framsal, síðan samþjöppun og að lokum efnahagslegt kerfi þar sem lögformleg þjóðareign fiskistofnanna og raunveruleg skipting verðmætanna fóru að hluta hvor sína leið.

Þetta er salami-aðferðin. Ekki vegna þess að hvert skref hafi verið ólöglegt, heldur vegna þess að þegar margar litlar breytingar eru lagðar saman getur lokaniðurstaðan orðið miklu stærri en almenningur gerði sér grein fyrir þegar fyrsta sneiðin var skorin.

Fyrstu sneiðarnar

Á níunda áratugnum stóð íslenskur sjávarútvegur frammi fyrir raunverulegu vandamáli. Fiskistofnar voru undir miklu veiðiálagi. Árið 1983 tók við ríkisstjórn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks. Halldór Ásgrímsson varð sjávarútvegsráðherra og á næstu árum þróaðist kvótakerfið hratt. Aflamarki var úthlutað á grundvelli veiðireynslu.

Þetta var skiljanlegt sem stjórntæki. En með því var jafnframt tekin gríðarlega mikilvæg ákvörðun: réttur til framtíðarnýtingar takmarkaðrar þjóðarauðlindar var tengdur fyrri veiðum einstakra fyrirtækja og skipa. Þarna varð til efnahagslegt verðmæti.

Árið 1990 var stigið afgerandi skref þegar samræmt kerfi framseljanlegra aflaheimilda var fest í sessi. Framsal breytti eðli kerfisins. Aflahlutdeild varð ekki aðeins leyfi til að veiða. Hún varð verðmæt viðskiptaeign sem hægt var að selja, kaupa og nota sem grundvöll fjármögnunar.

Hagræðing var raunveruleg – en arðurinn ekki sjálfkrafa þjóðarinnar

Kvótakerfið jók hagkvæmni. Skipum fækkaði, sókn varð markvissari og íslenskur sjávarútvegur er tæknilega einn sá öflugasti í heimi. Þorskstofninn hefur styrkst. Þetta á ekki að gera lítið úr.

En hagræðing svarar ekki sjálfkrafa þeirri spurningu hver eigi að fá arðinn af takmarkaðri náttúruauðlind. Ef ríkið takmarkar aðgang að sameiginlegri auðlind verður til renta — verðmæti umfram það sem þarf til að halda rekstrinum gangandi. Spurningin verður: Hver á rentuna?

Í íslenskum lögum er lögð áhersla á að nytjastofnar séu sameign þjóðarinnar. En lögformleg þjóðareign segir ekki ein og sér hver fær efnahagslega ávinninginn. Stjórnmálakerfið færði fiskistofnana ekki formlega í einkaeign. En með varanlegri nýtingu, framsali og verðmyndun aflaheimilda varð sífellt stærri hluti efnahagslegs verðmætis nýtingarréttarins bundinn við afmarkaðan hóp handhafa.

Auðlindarentan

Rannsóknir Stefáns B. Gunnlaugssonar og samstarfsmanna sýna að auðlindarenta hefur verið umtalsverð eftir 2008, að meðaltali um 380 milljónir Bandaríkjadala á ári, eða um 17% af útflutningsverðmæti greinarinnar. Aðeins um fimmtungur rentunnar hefur runnið til almennings í gegnum veiðigjöld og viðbótarskatttekjur. Um fjórir fimmtu hlutar urðu eftir hjá einkaaðilum.

Sé þetta notað sem gróf viðmiðun yfir fimmtán til átján ára tímabil gefur stærðargráðureikningur rúmlega 5,5 til tæplega 7 milljarða Bandaríkjadala. Það er ekki nákvæmt uppgjör hvers árs, en það sýnir umfangið: efnahagslegt verðmæti sem getur numið hundruðum milljarða íslenskra króna og, eftir tímabili og gengi, jafnvel farið yfir þúsund milljarða.

Samþjöppunin

Framseljanlegar aflaheimildir skapa eðlilega hvata til samþjöppunar. Frá rekstrarhagfræðilegu sjónarmiði er þetta rökrétt. En frá samfélagslegu sjónarmiði verður að mæla afleiðingarnar.

Þótt nákvæmar samanburðartölur séu erfiðar vegna breyttra skilgreininga er þróunin óumdeild: frá því að tíu stærstu áttu um fjórðung heimilda á fyrri árum kerfisins yfir í að ráða yfir meira en helmingi í dag, og tuttugu stærstu yfir þremur fjórðu. Við þurfum árlega, opinbera greiningu sem sýnir raunveruleg yfirráð, þar með talið eignarhluti, stjórnunarleg tengsl og önnur tengsl sem geta skapað efnahagslegt vald án þess að eitt fyrirtæki fari formlega yfir lögbundið hámark. Það er einmitt slíka mælingu sem ríkið hefur aldrei gert með nægilega heildstæðum hætti.

Landsbyggðin og aðlögunarkostnaðurinn

Það væri rangt að rekja alla þróun sjávarbyggða til einnar breytu. Tæknivæðing, sjálfvirk vinnsla, stærri skip og almenn þéttbýlisþróun skipta miklu máli. En það væri jafn rangt að halda því fram að tilfærsla aflaheimilda hefði engin áhrif.

Fyrir sjávarbyggð getur kvóti þýtt löndun, vinnslu, störf, hafnartekjur, verslun og skattstofn. Þegar stór hluti aflaheimilda flyst úr byggð getur margföldunaráhrifanna gætt víða. Kvótasamþjöppun hefur því verið einn þeirra þátta sem hafa veikt atvinnugrundvöll ýmissa sjávarbyggða. Frá 1990 hafa um 5.100 störf horfið úr veiðum og vinnslu. Í mörgum smærri sjávarbyggðum hefur fólksfækkun verið veruleg.

Þegar ávinningurinn er einkavæddur en hluti aðlögunarkostnaðarins samfélagsvæddur verður til kerfisbundin tilfærsla. Hagræðingin skapar arð fyrir eigendur. Þegar byggð missir atvinnugrundvöll missa sveitarfélög skatttekjur, fasteignaverð getur veikst og ríkið þarf að verja fjármunum í stuðningsúrræði. Byggðakvóti er sjálfur vísbending um að stjórnvöld viðurkenni þetta.

Pólitíska ábyrgðin

Enginn einn flokkur bjó þetta kerfi til frá grunni. Framsóknarflokkurinn gegndi mikilvægu hlutverki í upphafi undir forystu Halldórs Ásgrímssonar. Sjálfstæðisflokkurinn hefur síðan um langt skeið verið einn helsti pólitíski málsvari þess að grundvallargerð framseljanlega aflamarkskerfisins verði varðveitt og hefur almennt verið mótfallinn breytingum sem myndu færa mun stærri hluta auðlindarentunnar beint til ríkisins. Aðrir flokkar hafa einnig setið í ríkisstjórnum án þess að breyta kerfinu í grundvallaratriðum.

Það væri of einfalt að skrifa söguna sem verk eins flokks. En það væri jafn rangt að láta eins og engin pólitísk ábyrgð væri til. Lög, reglugerðir, úthlutunarreglur og gjaldtaka eru pólitískar ákvarðanir. Ábyrgðin verður að vera rekjanleg.

Mæling fyrst

Íslenska ríkið hefur aldrei byggt upp nægilega öflugt kerfi til að svara árlega einföldum spurningum: Hver er raunveruleg auðlindarenta? Hversu stór hluti hennar rennur til ríkisins? Hvernig dreifist hún milli landshluta? Hver eru raunveruleg yfirráð yfir aflaheimildum þegar tengdir aðilar eru teknir með? Hvað kostar samþjöppun samfélagið?

Þetta eru mælanlegar spurningar. Þess vegna þarf Ísland sjálfstæða stofnanagetu til að mæla sameiginleg verðmæti þjóðarinnar. Kalla má hana Öryggis- og efnahagsstofnun Íslands eða öðru nafni. Hún ætti árlega að gefa út Þjóðarverðmætaskýrslu þar sem metin er auðlindarenta, raunverulegt eignarhald, tilfærslur milli hins opinbera og einkaaðila og langtímaáhrif stórra kerfisákvarðana. Gögnin ættu að vera opin, aðferðafræðin birt og niðurstöðurnar endurreiknanlegar.

Niðurstaða

Íslenska kvótakerfið hefur skilað raunverulegri hagræðingu. Það væri óvísindalegt að neita því. En það væri jafn óvísindalegt að líta fram hjá hinni hliðinni. Kerfið hefur skapað mikla auðlindarentu. Stór hluti hennar hefur runnið til einkaaðila. Aflahlutdeildir hafa samþjappast. Og sumar sjávarbyggðir hafa borið verulegan aðlögunarkostnað.

Stjórnmálakerfið færði fiskistofnana ekki formlega í einkaeign. En það skapaði kerfi þar sem stór hluti efnahagslegs ávinnings af nýtingu sameiginlegrar auðlindar varð einkavæddur. Þarna liggur kjarni málsins. Ekki í því hvort einn stjórnmálamaður hafi verið vondur, heldur í því hvort stofnanakerfið hafi verið hannað þannig að þjóðin geti mælt, séð og stjórnað því hvernig verðmæti hennar dreifast.

Ef hún getur það ekki er fullveldið aðeins að hluta til raunverulegt. Sameign á pappír nægir ekki. Það þarf getu til að mæla rentuna, fylgja eignarhaldinu og krefjast þess að almenningur fái sanngjarnan hlut.

Fyrsta skrefið er mæling. Næsta skref er geta. Þriðja skrefið er ábyrgð. Og þegar reikningurinn er loks gerður upp alla leið á niðurstaðan ekki að ráðast af því hver hefur sterkustu hagsmunasamtökin eða stærsta heita pottinn. Hún á að ráðast af því sem gögnin sýna að þjóni samfélaginu best.

Þetta er krafa um að fullvalda þjóð viti hvað hún á, hver fær arðinn og hver ber kostnaðinn.

Höfundur er byggingaverkfræðingur.