Hver á að gæta varðanna í Róm?

Í nýlegri skoðunargrein framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar á visir.is í tengslum við umræðu um skráningu hlaðvarpa, sem nefndin og formaður blaðamannafélagsins telur vera fjölmiðla, segir m.a. orðrétt:

Fjölmiðlanefnd, líkt og aðrar stjórnsýslustofnanir, þarf að fara eftir þeim lögum sem gilda hverju sinni. Henni er ekki heimilt að hætta að hafa eftirlit með tilteknum ákvæðum laga nema lögunum sé breytt á Alþingi. Annað rímar illa við stjórnarskrá og grundvallarhugmyndir um réttarríkið. Alþingi setur lög, en framkvæmdavaldið fylgir þeim eftir.

Ég gæti ekki verið meira sammála þessum tilvitnuðu orðum enda ber stjórnvöldum skylda að gæta þess að athafnir sínar og eftir atvikum athafnaleysi byggi á lögum og séu í samræmi við lög.

Ummæli framkvæmdastjóra nefndarinnar gefa hins vegar tilefni til að rýna raunverulegar athafnir nefndarinnar, eða öllu heldur skort á þeim, gagnvart stærsta fjölmiðli landsins, Ríkisútvarpinu ohf. (RÚV) síðustu misserin.

Þegar lög um Ríkisútvarpið voru sett árið 2013 var yfirlýstur tilgangur að draga úr vægi viðskiptalegra sjónarmiða. Í lögunum voru lögfestar skýrar meginreglur um bann við kostun og bann við rofi dagskrárliða með auglýsingum. Veittar voru þröngar undanþágur fyrir „íburðarmikla dagskrárliði“ og dagskrárliði sem eru eigin framleiðsla „a.m.k. 60 mínútur að lengd“. Í nefndaráliti kom skýrt fram að undanþáguna um íburðarmikla dagskrárliði bæri að túlka þröngt og ætti hún við um stóra alþjóðlega viðburði á borð við Ólympíuleika og Söngvakeppni evrópskra sjónvarpsstöðva.

Hér skulu í dæmaskyni nefnd nokkur atvik (ekki tæmandi talning) þar sem RÚV fær þrátt fyrir þennan yfirlýstan vilja löggjafans að leika lausum hala:

1. Uppgjöf við mat á almannaþjónustu

Framkvæmdastjóri Fjölmiðlanefndar fullyrðir að framkvæmdavaldið geti ekki hætt eftirliti upp á sitt einsdæmi og án breytinga á lögum. En þetta er nákvæmlega það sem Fjölmiðlanefnd hefur gert. Lögin skylda nefndina til að leggja árlega „sjálfstætt mat“ á hvort RÚV uppfylli almannaþjónustuhlutverk sitt. Þetta mikilvæga hlutverk nefndarinnar er tilkomið vegna skilyrða Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) fyrir því ríkisframlagi sem RÚV fær árlega (um 6,5 m.a.kr.) Í því eftirliti á m.a. að felast skoðun á hvort víxl niðurgreiðslur eigi sér stað innan samstæðu RÚV. Þá á ríkisframlag ekki að fara umfram raunkostnað við að inna af hendi almannaþjónustu. Frá árinu 2024 hætti nefndin hins vegar útgáfu á skýrslu sem sögð var geyma sjálfstætt mat nefndarinnar á almannaþjónustu hlutverkinu.

Nú er einungis birt einföld yfirlitstafla sem styðst alfarið við greinargerð RÚV. Gagnsæið er horfið og sjálfstæða eftirlitinu hefur formlega verið breytt í gagnrýnislausa stimplun á gögnum frá hinum eftirlitsskylda aðila. Hvar er lagaheimildin fyrir þessari uppgjöf eftirlitsaðilans?

2. Kostun og rof dagskrár á íburðarmiklum dagskrárliðum

Fjölmiðlanefnd hefur ekki óskað eftir upplýsingum eða skýringum frá RÚV að eigin frumkvæði vegna ætlaðra brota í tengslum við auglýsingar á árunum 2022-2025. Þetta hefur verið staðfest í tölvupóstsamskiptum við Sýn. Á sama tímabili hefur nefndin ítrekað sent Sýn og öðrum einkareknum miðlum erindi, ýmist að eigin frumkvæði eða vegna ábendinga, sem lúta m.a. að meintum ólögmætum viðskiptaboðum.

Verður þetta að teljast með nokkrum ólíkindum þar sem á sama árabili hefur farið fram áberandi þjóðfélagsumræða og ýmsar skýrslur verið skrifaðar þar sem lagt hefur verið til að takmarka fyrirferð Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði. Þá eru skýr ákvæði í viðauka við þjónustusamning RÚV við hlutaðeigandi fagráðuneyti þar sem stefnt er að því að draga úr umsvifum RÚV á auglýsingamarkaði. Þau áform hafa verið virt að vettugi.

Þrátt fyrir yfirlýstan vilja löggjafans allar götur frá 2013 um að draga úr umsvifum RÚV á auglýsingamarkaði, hefur markaðshlutdeild RÚV samkvæmt Hagstofunni vaxið úr 45% í 53% frá því að lögin um RÚV voru samþykkt. Auglýsingatekjur RÚV eru samkvæmt greinargerð frumvarps til laga um fjármögnun RUV 27% af heildartekjum stofnunarinnar, sem er þrefalt hærra en gerist og gengur hjá þeim systurstofnunum RÚV innan EBU, sem heimilt er að afla sér tekna með auglýsingum. Almenna reglan á Norðurlöndum er að ríkismiðlum er alls ekki heimilt að afla slíkra tekna.

Þrátt fyrir þetta skilgreinir RÚV skv. eigin reglum íburðarmikla dagskrárliði sem þætti sem fara umfram 30 m.kr. í framleiðslukostnaði. Fjölmiðlanefnd aðhefst ekki, t.d. hvað varðar þætti eins og Góðir Íslendingar, sem sýndir voru á RÚV síðasta vetur og voru rofnir með auglýsingum.

Hvað varð um markmið framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar um að fara að lögum og vilja löggjafans um að íburðarmikla dagskrárliði bæri að túlka þröngt og átt væri við stóra alþjóðlega viðburði á borð við Ólympíuleika og Söngvakeppni evrópskra sjónvarpsstöðva? Góðir Íslendingar voru auk þess alls ekki „eigin framleiðsla“ heldur framleiddir af Atlavík. Nefndin veit af þessu og aðhefst ekki.

3. Villandi upplýsingar og þættir undir 60 mínútum

Lög um Ríkisútvarpið banna afdráttarlaust að dagskrárliðir séu rofnir með auglýsingum nema þeir séu a.m.k. 60 mínútur að lengd. Þegar RÚV veitti Fjölmiðlanefnd upplýsingar um eigin brot á þessari reglu, í kjölfar kvörtunar frá Sýn, hélt stofnunin því fram að aðeins 7 slík tilvik hefðu átt sér stað á árunum 2020-2026. Nákvæm greining Sýnar á sömu gögnum leiddi hins vegar í ljós að tilvikin voru 13, þar á meðal útsendingar á Gettu betur og Silfrinu.

Hér er um að ræða 4,3% tilvika en ekki ”rétt rúmlega 2%” eins og haldið er fram í svörum RÚV. Umfang brotanna er í reynd um tvöfalt fleiri en RÚV hefur veitt nefndinni upplýsingar um. Fjölmiðlanefnd virðist ekki framfylgja sjálfstæðri rannsóknarskyldu sinni til að sannreyna gögnin. Tekið skal fram að rannsókninni er ekki lokið þrátt fyrir að málið hafi verið „í vinnslu“ í heilt ár.

4. Markviss lenging þátta í viðskiptaskyni

Sömu gögn sýna athyglisvert mynstur. Af 303 dagskrárliðum sem RÚV rauf með auglýsingum yfir fyrrgreint tímabil, voru 167 þeirra eða rúmlega 55% á bilinu 60 til 70 mínútur að lengd. Þetta háa hlutfall staðfestir að þættir á borð við Silfrið, Gettu betur og Vikuna með Gísla Marteini hafa markvisst verið lengdir rétt yfir lágmarkið. Þetta er tæplega gert á „faglegum forsendum“ dagskrárgerðar eins og lögin krefjast og ætti við eðlilegar kringumstæður að gefa Fjölmiðlanefnd tilefni til að rannsaka hvort viðskiptaleg sjónarmið hafi haft áhrif á ákvarðanir um lengd þeirra.

Þetta er þó engin nýlunda. Umboðsmaður Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í áliti árið 2003 að RÚV væri bundið af þeim tekjustofnum sem löggjafinn hefur afmarkað og gæti ekki breikkað þær yfir á ný svið á eigin spýtur. Sama grundvallarsjónarmið á við þegar RÚV útvíkkar skilgreiningu laganna með eigin reglum í þeim tilgangi að auka auglýsingatekjur.

5. 133 lögbrot afhjúpuð í kjölfar eftirlitsleysis

Vegna þessa eftirlitsleysis Fjölmiðlanefndar með RÚV neyddist Sýn til að ráðast í eigin gagnaöflun úr gagnagrunni Gallup. Niðurstaðan var sláandi: Á árunum 2020–2026 fór RÚV í 133 tilvikum yfir hið lögbundna 8 mínútna hámark á viðskiptaboðum á klukkustund á besta útsendingartíma. Þetta jafngildir að meðaltali 22 hlutlægum lögbrotum á hverju einasta ári. Eftirlitsstofnunin aðhafðist ekkert.

6. Dómari í eigin sök

Það er andstætt grunnsjónarmiðum stjórnsýsluréttarins og almennri heilbrigðri skynsemi að sú stofnun sem sætir lögbundnum takmörkunum á auglýsingum, í þessu tilviki RÚV, setji og túlki sínar eigin auglýsingareglur um þær sömu takmarkanir. Engu að síður er þetta raunin. Enn fráleitara er það fyrirkomulag sem fram kemur í 7. gr. auglýsingareglna RÚV, þar sem framkvæmdastjóri RÚV sölu sker úr um hvort auglýsing fullnægi skilmálum reglnanna „efnislega eða tæknilega“. Í reglunum er m.a. að finna skilgreiningar á íburðarmiklum dagskrárliðum. Umræddur framkvæmdastjóri stýrir auglýsingasölu RÚV. Verði ágreiningur um framfylgni skilmálanna af hans hálfu getur sá sem ekki sættir sig við afstöðu hans vísað þeim ágreiningi til stjórnar RÚV sölu. Sú stjórn er skipuð útvarpsstjóra, fjármálastjóra og yfirlögfræðingi RÚV. Ríkisútvarpið er þannig beinlínis gert að dómara í eigin sök.

7. Tvöfalt eftirlitskerfi

Niðurstaðan er sú að á Íslandi er tvöfalt eftirlitskerfi á fjölmiðlamarkaði. Eitt sem gildir fullum fetum um einkarekna miðla og hlaðvörp, sem Fjölmiðlanefnd skilgreinir sem fjölmiðla, og annað sem gildir um RÚV. Hástemmdar lýsingar framkvæmdastjóra Fjölmiðlanefndar um réttarríkið og jafnræði við framfylgni laga duga skammt þegar reyndin er sú sem lýst hefur verið hér að framan. Þetta gerist ekki í tómarúmi því skortur á virku eftirliti með RÚV hefur afleiðingar. Grafið er undan samkeppnisstöðu hlaðvarpa og einkarekinna miðla, þar með talið grundvelli fyrir rekstri á einkarekinni fréttastofu sjónvarps, eins og nýleg dæmi sanna.

8. Hver gætir varðanna í Róm?

Hver á að gæta varðanna sjálfra, var spurt á tímum Rómverja fyrir tæpum tveimur árþúsundum. Spurningin á brýnt erindi í íslenskt fjölmiðlaumhverfi. Ákvarðanir Fjölmiðlanefndar sæta hvorki kæru til sérstakrar úrskurðarnefndar né til ráðuneytis. Einkarekinn miðill sem telur á sér brotið á því ekki annars úrkosta en að höfða dómsmál, með tilheyrandi kostnaði, tímafrekri málsmeðferð og óvissu um niðurstöðu. Þetta hamlar og í sumum tilvikum útilokar einkarekna miðla, hvað þá hlaðvörp, frá að leita réttar síns.

Hver gætir þá varðanna? Með þessum skoðanapistli legg ég mín lóð á þær vogarskálar og beini því til Fjölmiðlanefndar að breyta þeirri forgangsröðun að eltast við hlaðvörp og einkarekna miðla. Það er komið gott af því. Við blasir að virkt frumkvæðiseftirlit með RÚV, sem nýtur tvöfaldrar fjármögnunar með ríkisframlagi og auglýsingum, ætti að vera mikilvægasta verkefni nefndarinnar.

Tekið skal fram að undirritaður er lögmaður Sýnar, stærsta einkarekna miðils landsins.

Páll Ásgrímsson.