Em­bættis­menn og stjórn­mála­menn 30 ára

Haustið 1994 kom út bókin Embættismenn og stjórnmálamenn – Skipulag og vinnubrögð í íslenskri stjórnsýslu eftir Gunnar Helga Kristinsson, prófessor við Háskóla Íslands. Bókin, sem fagnar nú 30 ára afmæli, var tímamótaverk og byggði á fyrstu nútímarannsókninni á íslenskri stjórnsýslu. Í raun má segja að hún hafi verið uppgjör við stjórnsýslu 20. aldarinnar. Dómur Gunnars Helga á stöðu stjórnsýslunnar var harður. Hér verður tæpt á því helsta sem fram kom í bók Gunnars en jafnframt verður litið til þeirra umbóta sem átt hafa sér stað síðan bókin kom út.

Hví að skrifa pistil um íslenska stjórnsýslu? Stjórnsýslan er stór hluti af daglegu lífi okkar, hvort sem er í formi opinberrar þjónustu eða umræðu í fjölmiðlum eða á samfélagsmiðlum. Flestir nýta sér þjónustu hins opinbera, þótt það ráðist m.a. af aldri, þörfum og aðstæðum. Því er eðlilegt að hafa skoðanir á því hvernig stjórnsýslan starfar. Ráðuneyti, ráðherrar, stofnanir og sveitarfélög eru reglulega til umfjöllunar, enda sinnir hið opinbera mikilvægustu málefnum samfélagsins með þúsundir starfsmanna víða um land.

Stjórnsýslan árið 1994

Í bókinni frá 1994 lýsir Gunnar Helgi íslenskri stjórnsýslu sem stjórn- og aðhaldslausu kerfi. Ráðuneytin voru mörg og lítil sem réðu misvel við verkefni sín. Fjöldi smárra og sjálfstæðra stofnana gerði stjórnsýsluna flókna og ósamræmda. Gunnar taldi að innleiða bæri faglegri vinnubrögð, efla ætti ráðningarferli og styrkja starfsmannastjórn. Hann lagði til að yfirmönnum væri fækkað, verkaskipting skýrð og stofnanir sameinaðar. Einnig taldi hann mikilvægt að efla sveitarstjórnarstigið. Bent var á að vinnubrögð í íslenskri stjórnsýslu væru óskýrari og ófaglegri en víða annars staðar í Norður-Evrópu. Uppbygging stjórnsýslunnar fylgdi ekki skýrum línum, sem dró úr skilvirkni.

Breytingar og umbætur á stofnunum

Á síðustu 30 árum hafa orðið ýmsar breytingar á stjórnsýslunni. Stofnanir hafa verið sameinaðar, t.d. skattstofur, lögregluembætti og stofnanir á sviði samgöngumála og umhverfis- og orkumála. Sjálfstæðum stofnunum hefur einnig fækkað, þó þær séu ekki alveg horfnar. Breytingar hafa einnig átt sér stað í starfsmannastjórnun. Áður höfðu stjórnmálamenn meiri áhrif á ráðningar, en nú er ferlið faglegra. Mannauðssérfræðingar starfa í ráðuneytum og sinna margvíslegum verkefnum tengdum ráðningum, líðan starfsfólks og endurmenntun.

Ráðuneytum hefur bæði fjölgað og fækkað í tímans rás, en þau eru orðin stærri en þau voru árið 1994. Verkaskipting ríkis og sveitarfélaga hefur að einhverju leyti skýrst, þó ágreiningur komi reglulega upp. Oft snýr hann að málaflokkum sem fluttir hafa verið frá ríki til sveitarfélaga. Ekki má gleyma því að ríkið er mjög umfangsmikið í veitingu opinberar þjónustu hér á landi samanborið við nágrannalöndin. Ástæðan þykir vera sú að sveitarfélögin séu hérlendis of lítil til að taka að sér fleiri málaflokka frá ríkinu.

Lagkökuþróun stjórnsýslunnar

Stjórnkerfið á Íslandi ber ákveðin einkenni skrifræðiskenninga Max Webers. Er þar lögð áhersla á stigveldi, miðstýringu, ítarlegt regluverk og ráðningu starfsmanna á grundvelli reynslu og hæfni. Sambærileg einkenni má finna í nágrannaríkjunum. Á síðari hluta 20. aldar hófst umbótaskeið í mörgum vestrænum ríkjum. Þar sem lögð var áhersla á nýjar aðferðir í opinberum rekstri. Þessari bylgju er í raun veru ekki lokið og reglulega bætast við hugmyndir og aðferðir sem þjóðir taka upp í mismiklum mæli. Ísland hefur ekki farið varhluta af þessari þróun. Á tíunda áratugnum varð nýskipan í ríkisrekstri áberandi hér á landi. Voru þar innleiddar ýmsar breytingar, nýjar vinnuaðferðir og verkfæri til að auka skilvirkni og ábyrgð. Eftir efnahagshrunið 2008 var reynt að vinna bug á ýmsum vanköntum nýskipunar með áherslu á aukna samvinnu og heildarsýn í stjórnsýslunni. Þetta leiddi til breytinga á Stjórnarráðslögunum ásamt öðrum aðgerðum sem höfðu það að markmiði að styrkja samvinnu og samstarf milli ráðuneyta og stofnana.

Síðast en ekki síst má nefna aukna stafvæðingu hjá ríkinu á undanförnum árum sem felst í því að koma ýmsum ferlum á rafrænt form svo hægt sé að veita betri, hraðari og ódýrari þjónustu. Með stafvæðingunni er verið að innleiða stafrænar lausnir í stjórnsýslunni. Fjölmargar aðrar breytingar hafa fylgt í kjölfarið, sumar tengdar þessum umfangsmeiri umbótum. Eitt skýrasta dæmið um þessa þróun er opnun samráðsgáttar stjórnvalda árið 2018. Gáttin veitir almenningi tækifæri til að koma með ábendingar og athugasemdir við frumvörp og stefnumótun stjórnvalda. Þetta eykur gagnsæi og þátttöku almennings í ákvarðanatökuferlinu.

Umbætur sem gerðar hafa verið í stjórnsýslunni hverfa ekki með tilkomu nýrra breytinga. Þess í stað leggjast nýjar umbætur ofan á þær eldri og mynda eins konar „lagköku" þar sem nýjar aðferðir, ferlar, lög og reglur bætast við eldra kerfi sem helst að hluta til óbreytt. Grunnurinn frá skrifræðiskenningum Max Webers er enn til staðar, þar sem stigveldi, miðstýring og reglubundin starfsemi gegna lykilhlutverki. Nýjar aðferðir, eins og þær sem komu með nýskipan í ríkisrekstri á tíunda áratugnum, eru enn við lýði að hluta til. Þessar aðferðir hafa þó þróast og aðlagast nýjum aðstæðum og þörfum. Af þessu hlýst að stjórnsýslan verður blanda af gömlum og nýjum hugmyndum og vinnulögum. Nýjar lausnir og aðferðir festast í sessi samhliða hefðbundnu skrifræði, sem enn byggist á stigveldi, miðstýringu og regluverki. Þessi blanda gerir stjórnsýsluna sveigjanlegri en um leið flóknari, þar sem ný og gömul kerfi þurfa að vinna saman.

Rannsókn Gunnars Helga í upphafi tíunda áratugarins er mikilvæg heimild um stöðu íslenska stjórnkerfisins á þeim tíma. Óhætt er þó að segja að íslensk stjórnsýsla hafi tekið framförum síðan rannsóknin var gerð. Margir hafa lagt sitt af mörkum, má þar nefna framsýna stjórnmálamenn, starfsfólk stjórnsýslunnar, framlag fræðasamfélagsins, alþjóðastofnanir og ákall samfélagsins um umbætur og betri þjónustu. Þó er alltaf rými fyrir frekari umbætur. Umbótum í stjórnsýslunni lýkur líklega aldrei, sérstaklega með tilkomu nýrra áskorana og tækifæra, eins og gervigreindar. Stjórnsýslan þarf stöðugt að endurnýja sig og laga sig að breyttum aðstæðum til að tryggja skilvirkni og traust almennings.

Höfundur er stjórnmála- og stjórnsýslufræðingur.